贾康:地方融资与政策性融资中的风险共担和风险规避机制

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  应该建立一种风险共担和风险规避的阳光融资机制,把政策性因素和商业性因素,把不同主体的利益诉求,贴到 去一套透明、规范的机制里,最终形成共赢局面

  最近,各种研讨中对地方融资平台的发展占据 明显的不同意见。有媒体报道,为应对金融危机影响,我国政府实施扩张性政策,出台了4万亿元的项目投资安排那我,冒出了地方政府融资的“狂欢节”,社会上对于由此原困的风险问題颇为关注。在此,笔者想对地方融资和政策性融资中风险共担和风险规避机制等问題谈些认识。

  要怎样看待地方融资平台的发展

  对于地方融资平台的发展,一点观点强调要“堵”,笔者认为一种看法有片面性。改革开放以来,在经济转轨和市场经济发展过程中,强烈的现实前要使得从中央层面到地方层面后该 探索和发展以政府为主体的融资。在我国,和市场经济配套的财政体制是以分税制为基础的分级财政,一级政权一级事权,相应的还有合理的财权和税基,进而形成一级具有现代意义的预算管理,此外,还应有举债权。当然,我国政府层级前要比较复杂,一种问題应该一起去考虑。但无论为什么我么我会 比较复杂,从中央到省级到市县,至少这另有1个 层级的地方政府,在那我扁平化的格局上端,都应该有举债权。我国《预算法》规定,除了国务院特批以外,不允许地方政府举债。然而在现实生活中,这项那我被认为是外理地方政府因举债而冒出经济紊乱的制度规定,更快就占据 无效请况了。近年来,从省级到乡镇,各级政府合在一起去举债的规模,应该已达数万亿元之巨。

  地方政府的债务举借行为,比较高端的(如省、市),往往是依托政府操纵下成立的投资公司、路桥公司、城建公司等那我的法人平台,利用法人平台的项目债和公司债名义,变相发行政府实际上前要的市政债和地方公债;而从低端(如乡镇、村)来看,一点地方政府的融资行为规范性更大为降低。面对一种请况的占据 ,我们 不用说简单依靠援引《预算法》,强调地方政府不允许举债就外理问題,就能防范风险。否则 现实生活中“潜规则”借促使客观前要的力量已强制替代了“明规则”。

  对地方政府融资平台,笔者的基本看法是,应该有堵有疏,疏堵结合,但从中长期看,要援引“大禹治水”的古老智慧云“堵不如疏”。在市场经济发展过程中结合经济转轨的制度创新,迫切前要因势利导,考虑要怎样把地方占据 的紊乱的融资请况,逐步引导到阳光融资的请况。一种制度建设强调在防范风险的一起去,前要积极考虑创新,以适应经济长期可持续发展的前要。为此,前要积极推进地方政府融资阳光化方面的机制创新和制度建设。

  在一种轮反周期的政府扩张操作中,我国地方债已正式推出。60 9年,我国预算安排960 0亿元赤字,其中涵盖地方政府60 0亿元赤字。这60 0亿元赤字的弥补,全都以地方债的形式筹资,透明地、公开地发行地方债。当然,也附加了另有1个 条件,全都财政部代理发行——这等于给一种地方债引入了中央政府的隐性担保。在规范程度上,这次的操作明显比1998年那一轮要高。1998年应对亚洲金融危机时,长期建设国债资金涵盖相当一帕累托图转贷给地方政府使用,但当时是比照世界银行贷款转贷的账务外理土方法,既不在 中央预算中反映,全都在地方预算中反映,于是这帕累托图债务资金在运行中应受到的约束常常难以到位,否则 带来相关管理机制方面的不足,往往其还本付息在形式上有要求,而实际上却这么落实。而60 9年60 0亿元地方债则明确列入省级地方预算,也就原困,它要接受省级预算全套任务管理器的约束,在透明的请况下由省级政府牵头,承担还本付息的职责。当然,省级政府前要和辖区内低端的地方政府层级一起去,形成具体的资金运用和还本付息方案。

  那我一种制度引出了一点前瞻性的思考:列入地方政府预算的债务资金及其管理,有否则 进一步提高其规范性。我们 甚至能非要设想,将来在统一的市场上,各级地方政府的举债可引入市场评级机制。对于地方政府的信用,可由有权威性的、客观公正的评级机构打分,使地方政府的阳光融资接受市场各种帕累托图的约束,也接受更有力的公众监督。

  政策性融资及其风险共担与风险规避

  现阶段,地方政府融资还非要仅依靠目前60 0亿元的地方债,另外还有极少量资金是通过融资平台和一点渠道来举借的,总规模估计有数万亿元。能非要判断,其中政策性融资的资金量应占绝大帕累托图。

  在各地发展战略规划的制定和贯彻中,地方政府追求的必然是涵盖政策含义、体现政策倾斜的目标。一种政策目标后该 简单依靠市场的一般性融资机制支持就不需要 达到的。要达到一种目标,前要建立一套政策性融资机制。然而在改革开放60 年那我的今天,从中央到地方,政策性融资体系和相关机制仍然这么 实现其清晰的构建。否则 在深化改革的过程中,还冒出了一点令我们 惶惑的问題,比如,中央级的政策性金融机构、政策性银行将何去何从?地方上的“政策性金融机构”突然这么 正式“登堂入室”,但事实上已占据 的极少量的地方政策性融资机构和政策性融资行为,要怎样让它们得到合理的约束和发展?

  很重值得注意的是,在政策性融资领域的机制建设中前要引入财政的可持续介入机制。要追求政策性目标,后该 简单依靠市场机制一种、依靠追求直观的高投资回报那我一种微观机制就能非要外理其资源配置问題的。在这方面,政府必然要追求超越微观主体成本—效益分析眼界的综合效益、社会效益、发展后劲以及“正的内部内部结构性”,前要对于弱势产业和弱势群体如“三农”和益小企业发展进行扶持。要达到那我的目标,前要附加政策性融资的力量。而与那我一种财政资金的可持续介入机制相配套的、也是我们 应该建立的,是与市场风险防范外理原则相兼容、相贯通的风险共担机制。

  从一般分析上讲,政策性融资占据 一种风险:一种是一般性商业融资中占据 的商业性风险,另一种是不同于商业性风险的特殊风险,我们 能非要称之为政策性风险,这两类风险综合地体现在一点融资领域和一点项目上。比如,某一公用事业、公益工程否则 与政府在区域发展战略里所要追求的某一经济增长点相关的重要项目,其融资否则 会包括多元主体,如企业、商业银行的加入,一种主体加入后,我们 要考虑其承担的商业风险;项目里否则 还有财政部门和政策性融资机构等的加入,一种涵盖政策目标追求的主体的加入,它们应该承担政策性融资风险、管理风险以及否则 被问责的风险等。其关键问題是要怎样形成一种合理的风险分担机制。

  当前,各个主要经济体都很重视PPP(公私合作土方法土方法 伙伴关系)概念下的创新和探索,一种新机制所追求的共赢,实际上也隐含着风险共担。在风险共担的请况下,那我只由公共部门否则 私人部门无法做到的事情,反而有否则 做起来,也全都说,冒出了政府增信和公私部门的风险共担那我,有否则 发掘潜力,打开那我想象非要的另有1个 更好、更有直接效益也更有综合效益的发展局面。那我一种机制,笔者我其实在中国的探讨还很不足。

  实际生活中,一点涵盖政策性融资取向的机构往往后该 其行不远。有关方面统计,与政策性融资相关的大大小小的信用担保机构(在政策性金融领域里比较被看重的一种组织形式),全国至少否则 有60 0家以上。一种机构大后该 由地方政府推动、投入注册资金成立的,目的是让它们发挥政策性融资支持的功能。但一种机构在运行那我绝大帕累托图会面临两难问題,要么保全自己的资金,放弃政策性的初衷;要么贯彻政策性的初衷,冒出资金萎缩而非要保全。

  极少量的政策性担保机构和融资机构冒出一种两难问題后,这么人就提出问題:为一种财政过多我介入给予持续的支持?一点观点认为,公共财政应该支持,甚至应该无条件地给予支持。但实际上,现在公共财政的发展这么 受到绩效的约束。当有关财政部门观察到,一点所有主体都认为财政介入那我,全部风险甚至连一般商业性风险也“浑水摸鱼”地应该由财政来承担,而这么 建立相应的风险分担机制,自然会认为这是个“无底洞”。与其那我,财政还不如直接支出去外理问題。

  另有1个 合理的机制设计应考虑,在财政介入那我,它所形成的政策性融资支持,应是一种适应于财政直接支出和商业性融资上端地带的特殊机制,是一种在PPP概念之下,既利用公共资金的非赢利性,又利用市场机制激发的专业化管理、追求绩效、权责利对称的激励机制和约束机制,从而形成一种专业化管理、市场化运作、信贷式集聚放大但有效运用了财政政策性资金的新机制。笔者认为其中非常关键的,全都找到形成公私风险共担、风险规避、融资增信、乘数效应的切入点,使政府资金和民间资金形成合力一起去发展。为此,应该建立一种风险共担和风险规避的阳光融资机制,把政策性因素和商业性因素,把不同主体的利益诉求,贴到 去一套透明、规范的机制里,最终形成共赢局面。这是个至关重要的切入点。

  我们 知道,美国一向强调所谓“华盛顿共识”,很重推崇政府“无为而治”,但实际上,美国与英国及一点一点资本主义市场发达国家一样,长期占据 以政府预算资金支持的中小企业事业局及其政策性融资机制。中小企业事业局运用国会批准的预算资金,进行支持中小企业发展的融资活动,包括贴息、信用担保等。对此,美国人非常强调一根绳子 经验,全都政府资金进去那我,它所承担的风险一般最高不超过75%,市场主体前要自己承担剩余帕累托图的风险。其结果是,政府无论贴息还是在信用担保里承担一帕累托图代偿损失,实际上后该 使更多的企业不需要 跃过那我跃不过去的融资门槛。那我政府既提供了不可替代的政策性融资支持,又保持了尽量不占据 微观主体“道德风险”的财政可持续介入请况。

  在中国现在PPP概念下支持的全都城市建设、公共工程项目所引出的融资事项,对它所关联的各种主体,我们 也应该去探索、去发展那我一种风险共担、优势互补、一起去规避风险、增信发展的新机制。风险不需要 得到合理的共担,后该 否则 使风险得到降低和规避;越是走向阳光融资,就越有条件推进经济又好又快的可持续发展。

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