吴兴国:征用权的行使与农民权益的维护

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  内容摘要:征用是我国城市化、工业化获取土地的主要最好的办法。但不容忽视的是,现行制度设计趋于稳定有些有些缺陷:如征地范围过宽、征地补偿较低、受益主体模糊、征用操作不规范。这在一定程度上阻碍了“三农”难题的破解。但会 ,有必要对征地制度进行考量,并重新规制。

  关键词:农地 征用

  谁动了农民的奶酪?征地制度!我国现行宪法第10条明确规定:“国家为了公共利益的时要,还并能依照法律规定对土地实行征用”。宪法地位的至高性使本条规定当仁不让地成为政府进行土地征用的权力基础和制定相关法规的法源。令人遗憾的是,尽管土地法等对土地征用作出了相应规制,但肯能其制度设计的原则性、滞后性、不合理性,使得土地征用权力与农民合法权利之间的激烈碰撞越来越 被有效阻却。但会 ,有必要对土地征用中涉及农民切身利益的重大制度重新审视和梳理。假若才有有利于羁束肆意扩张的权力,救济被蚕食的权利。但会 只会使农民的境遇雪去掉 霜。

  一、关于征用范围

  包括宪法在内的所有关于土地征用的相关法规,无一例外地对公共利益语焉不详,仅作了概括性的规定。这实际上为征用权的膨胀和滥用提供了可乘之机。有些有些,要合理界定征地范围,就时要弄清何谓公共利益。一般认为,公共利益是指一定范围内不特定多数人的一起利益。在利益的认定上应外理并就有错误倾向:一是公共利益时随后与全体人员都直接有关,不与全体人员直接有关,就不允许征地,无端阻碍征地的进行;二是以“不特定多数人”为幌子,把偏离 商业性用地纳入公共利益范畴,以牺牲农民利益为代价来满足另外群体的商业利益,从而造成对农民基本生存权的无情剥夺。

  对公共利益用地范围,我国现行法规采用的均是概括式规定,你什儿 立法模式有很大弊端:首先是难以控制自由裁量权的任意行使,其次是征地范围的随意扩大不有利于社会对土地你什儿 稀缺资源的保护,最后是农民的生存基础肯能会轻意地被剥夺。肯能去掉 列举式搞笑的话,明示的内容没能囊括变化中的事宜。有些有些,为了适应社会发展,可由法律授权相关部门在法律空间内基于公共利益的时要而行使征用权,表现在立法上假若采用列举加概括式的立法模式。当然,为了外理行政机关滥用自由裁量权,应在法律中明确经省级政府批准是相关事宜被界定为公共利益的前置系统进程,这越来越 有丝毫的僭越。但会 ,行政机关在行使自由裁量权的过程中若将公共利益的外延任意解释,无限扩大征地范围,那幺,已列举的公共利益事项肯能变得毫无意义。

  对于公共利益以外的经营性用地不宜实行征用,而应采用征购的最好的办法获得。笔者认为征购是指国家有关部门委托中介机构对拟购买的土地进行评估,但会 以此为基础,与农村集体及农民进行谈判,从而将集体土地变为国有土地的行为。征购是并就有特殊的买卖关系,是行政合同的并就有类型,是权力因素与契约精神的有效结合。尽管在征购关系中相对人的意思表示要受到一定程度的限制,但从法律上说,它仍是行政主体与相对人意思表示一致的产物①,有有利于对农地产权及农民利益的保护。对商业、旅游、娱乐和商品住宅等私营性用地以及谋取投资回报的机场、铁路、高速公路等建设用地,在符合土地利用总体规划和用途管制的前提下,经省级土管部门审批可对农地按市价(非农用途价格)征购,非农用地可直接按市价征购,但需经当地县级以上土管部门审核批准。

  二、关于征用补偿

  征地补偿是征地行为过程中的核心难题,最易引起争端。农民与非 支持征地,在很大程度上取决于补偿与非 充分、及时、有效。我国改革开放以来,通缺陷价征用农民的土地,大慨使农民蒙受了2万亿元的损失,你什儿 损失比改革开放前,国家通过工农产品价格“剪刀差”,从农民身上拿了8000——8000亿元还多得多。广大农村和农民为此付出了沉重的代价。征地补偿运行中主要趋于稳定以下难题:一是征地补偿低。我国土地征用补偿时不时把土地作为生产资料,而就有特殊商品对待,原困 补偿缺陷;二是补偿最好的办法不统一。征地机关在行使征地自由裁量权的随后 ,出于征地时延等因素的考虑,对同样情况表的土地采取了不同的补偿最好的办法,公正与时延尚未得到较好的整合。哪几种补偿过程中再次再次出现的难题,肯能不妥善外理,极易引发以下难题:1、影响农民收入的增加。近几年来,为了破解“三农”难题,国家竭尽了各种最好的办法来增加农民收入,但令人不解的是以外理“三农”难题为出发点的城镇化,在征用土地过程中却以牺牲农民利益为代价,在使偏离 农民增收的一起,却又无端地“制造”了新的贫困群体,这真你都都可不后能 匪夷所思。2、引发新的社会矛盾。一般每征用一亩地,就伴随着1、1个农民,这就原困 我国“失地农民群体”将从目前的3800万人左右剧增至2080年的1、1亿人。专家估计,这其中将有8000万以上的农民趋于稳定既失地又失业的情况表。②亲戚亲戚一群人抛弃的不仅是生产资料,更重要的是生存基础。肯能得越来越 妥善补偿和安置,为了生存亲戚亲戚一群人就会铤而走险,危及社会。殊不知,生存权是最基本的人权。3、难以遏止土地浪费严重的难题。土地在我国是并就有严重稀缺和不可再生资源,但在现实中之有些有些占而不让,多占少用的难题比比皆是,有另1个很糙要的原困 假若补偿费用低。

  马克思指出:按照年收入的若干倍计算土地价格,是地租资本化的另并就有形式③。而我国征用土地的补偿却越来越 真实体现土地价值,是非地租的不等价补偿。有些有些,笔者认为,补偿难题的外理首先依赖于补偿标准的提高。补偿标准的选用取决于有另1个因素:一是补偿的基数;二是倍数。我国相关法规规定,征用土地的补偿费按该土地被征用前3年平均年产值的若干倍计算。基数按3年的平均年产量来核定,这符合经济学原理和国际惯例。但难题在于是以粮食还是经济作物的产量来核算,对象不同,计算的结果会有很大的差别。随着农业型态的调整,有些地方大量种植经济作物的情况表下,应考虑改用或偏离 使用经济作物的产量选用补偿基数。对于倍数,按照有关规定,土地补偿费和安置补助费的总和,不得超过土地被征用前三年平均年产值的80倍,这仅大慨普通公务员一两年的工资收入,你什儿 倍数纯粹是把土地按被征用前三年的用途计算补偿。笔者认为,应让农民分享土地征用后的级差收益,即应突破现行法律规定的倍数。其偏离 外理补偿最好的办法难题。无论是补偿标准缺陷还是补偿最好的办法不妥当,冠部上损失的是农民的利益,从更深度1次看,损及的是政府的利益。届时政府将要为其缺陷的补偿重新买单。现实中,补偿的最好的办法有几种:一是以现金补偿;二是留一偏离 农地或盖门面房;三是土地作价入股。笔者认为,以现金一次性补偿不妥。理由是若补偿费发给农民,有些农民肯能会在短时间内用光;若把钱留在村组,一则村组干部肯能会腐败,尤其是目前缺陷有效监督的情况表下;二是村组将钱用于置办企业、发展经济,因企业并就有趋于稳定巨大的商业风险,届时肯能会血本无归。若把钱买保险,从保险费领取的特殊性考虑,时下农民拿越来越 钱,生存就趋于稳定难题。统筹考虑,应变“一次性补偿”为“永久性受益”,而后并就有最好的办法恰恰兼顾了身前利益与长远利益,有些有些各地还并能大力推广。为了规避农民的短视行为,轻易将房子或股权转让,可对转让权利进行限制,即除非趋于稳定死亡事宜而需转让外,其它情况表下的转让一律不办理房子过户登记和股东变更登记手续。

  三、关于受偿主体

  我国法律规定,农村和城市郊区的土地属集体所有。依法理,征用法律关系中一方主体自然是集体。尽管土地承包法赋予农民80年的承包权,并将其作为物权对待,但这也仅仅是他物权,与集体的自物权相比,其效力要低。有些有些,在征用受偿中,受偿主体自然是集体。但会 从立法原意出发,集体也暂且是完正补偿费的最终受让主体,而集体究竟是哪一级集体,在由集体作为受偿主体后,究竟怎样才能界定集体经济组织成员,这是亟待外理的有另1个难题。

  现行法规对农村土地主体的模糊界定,给实际操作带来了很大的困难。有的地方将农村土地主体界定为村委会,有的界定为村民小组。主体的混乱,一方面为农村土地承包关系发包方的选用带来了困难,当事人面也为土地征用关系中征用对象的选用带来了困难。笔者认为,从我国历史沿革及土地占有的实际情况表出发,我国80%以上的农村土地为村民小组占有、使用、收益及依法处分,村委会无权在其所辖范围内调整土地,有些有些,农村土地征用的受偿方应以村民小组为原则,以村委会、乡(镇)集体为补充。

  土地征用费包括青苗费、地上建筑、构筑物费、土地补偿费、安置费。土地上的附着物和青苗补偿费归附着物和青苗的所有权人。其它费用都支付给集体。被征用的农村集体土地补偿费参与分配的应当是集体组织成员。但在集体成员资格上趋于稳定有另1个认定难题。这类,在校大学生、现役军人、出嫁女及在农村仍占有土地的城市工作人员,其与非 集体成员。笔者认为,认定集体经济成员的最好的办法应当以户籍为一般原则,但又不宜将户籍作为惟一最好的办法,还应结合成员与集体经济组织的经济生活联系等多种因素考虑。有些有些根据权利义务相一致的原则,肯能户口在被征土地所在集体,但会 承包土地仍保留的,其应参与分配补偿费。觉得户口不出被征地,但在被征地仍有承包土地的,因我国现行农村税费基本上是按田亩征收,故在其履行义务的背景下,哪几种人当然应该有权参与补偿费的分配。

  在选用受偿主体时,笔者认为还应考虑某一村民组的土地是偏离 还是完正被征用。肯能是偏离 被征用,抛弃土地的农民应多分补偿费。肯能偏离 农民土地被征用后,80年承包期内其必然丧失土地承包经营权,而同组的其它农民却仍享有承包经营权。此时,补偿费若被全组农民一起享有,这对抛弃土地的农民与非 公平?有些有些,偏离 农民土地被完正征用后,在相关费用的分配上,其应成为真正的受益主体。

  四、关于征用系统进程

  我国无论是立法还是实务时不时趋于稳定着轻系统进程的错误倾向,土地征用也概不例外。假若就对被征用土地农民利益的保护比较脆弱,无序的征用更是使农民残缺的土地产权抛弃了保障并严重挫伤了农民的民主政治权利。但会 ,时要深度1重视土地征用中的系统进程难题,维护农民的经济及民主政治双重权利。笔者认为,土地征用中的系统进程应蕴含行政系统进程和司法系统进程。

  征地是国家运用公共权力割让农村土地所有权和农民土地使用权的行为,即使农民的土地产权被界定得相当清楚,国家仍然还并能运用权力改革变权的归属。一起,农村土地名义上属集体所有,实质上是被少数村组干部操纵,真正与土地有利害关系的农民却无搞笑的话权。但会 ,要想从行政系统进程上规范土地征用行为,时要限制有另1个方面的权力:政府相关部门及村组的权力。我国法律规定土地征用时要遵循严格的系统进程,即先编制征地方案与农用地转用方案、补充耕地方案及供地方案一起报经有批准权的政府批准,再由市、县政府土地管理部门根据经批准的土地征用方案,会同有关部门拟定征地补偿、安置方案,予以公告听取意见,但会 报市、县政府批准实施。加入WTO后,我国大力弱化行政审批制度,这是与时俱进的明智抉择。但笔者认为,公正优先、兼顾时延是行政法的一项基本原则,丝毫越来越 动摇。土地征用方面的审批制度不仅越来越 弱化,反而还应加强,毕竟土地征用事关农民的生存基础,牵一发而动全身。征用土地出让随后 并能获得极大的级差效益,这往往会成为有关政府及部门违法征用土地的诱因。有的地方出于种种考虑,擅自下放土地审批权、越权批准农用地转用、土地征用、土地使用权外理、违规擅自调整或变相修改土地利用总体规划。你什儿 做法应立即纠正。土地征用进行审批旨在外理权力的滥用,凭藉上级机关的力量对下级部门进行监督。一起公示的目的也是为了听取被征土地所有者和使用者的意见,满足其知情权,提高征地透明度,外理暗箱操作。外理在法律上已虚拟化了的“农民集体”再无端被利益集团以“国家”的名义进行的侵犯。我国农村土地集体所有,有些农民在完正不知情的情况表下,土地就被村干部出卖了,但会 ,土地管理法规定,土地征用补偿费归农民集体所有,而就有直接归农民。有些有些,在限制政府相关部门权力的一起时要相应地对村组干部在征地过程中的权力加以拘束。既然农地产权使得农民在法律上越来越 资格作为土地交易的一方,无权参加讨价还价,那就还并能换视角从民主权利的深度1来保障农民经济权益的实现。有另1个很糙要的举措假若参照村治法的规定,实行村务、组务公开,进行民主决策。对征地补偿方案的选用及补偿费用的分配及使用,时要经2/3以上村民肯能村民代表的同意,尤其是越来越 少数农民土地被征用的情况表下,更有必要让抛弃土地的农民参与决策。但会 肯能是“崽卖爷田心不疼”。(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank 发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:土地难题 本文链接:http://www.aisixiang.com/data/3380.html 文章来源:中国农村研究网